دخل و خرج تهران نمی‌خواند

امین قلعه‌ای

شورای شهر تهران این روزها در حالی سرگرم پروسه انتخاب شهردار شده است که در برنامه اغلب گزینه‌های مطرح شده برای قرارگرفتن در این سمت هیچ برنامه مشخصی برای حل یکی از بنیادی‌ترین معضلات شهر تهران دیده نمی‌شود. امروز، شهر تهران با دو بحران ناپایداری منابع تامین بودجه‌ شهر و عدم شفافیت در هزینه‌های شهرداری مواجه است. دو عامل اصلی این بحران یکی قطع حمایت مالی دولت از شهرداری‌ها بدون اندیشیدن به درآمدهای پایدار جایگزین، بر اساس مصوبه‌ خودکفایی شهرداری‌های بزرگ (قانون بودجه ۱۳۶۲ و مصوبه ۱۳۶۶)، و دیگری بی‌رغبتی شهرداری‌ها به برپایی نهادهای حسابرسی شفاف و تخصصی و مردمی است که بودجه‌ شهری و هزینه‌کردهای آن را تحت نظارت مدنی قرار دهد. در حوزه نظارت بر نحوه هزینه های شهرداری البته شورای پنجم درمدت زمان کوتاه فعالیت خویش اقدامات درخور توجهی نظیر پافشاری بر فعال شدن سامانه شفافیت قراردادهای بالای یک میلیارد تومان را توسط شهرداری را در کارنامه فعالیت خود به ثبت رسانده اما با این حال هنوز بسیاری از رویه‌های شهرداری در نحوه هزینه کرد، درآمدها از شفافیت کافی برخودار نیست. 

درآمدهای پایدار شهری چیست؟

شهرداری‌ها از جمله موسسات عمومی وغیر دولتی می باشند که هزینه‌های جاری وعمرانی خود را از محل درآمدهای وصولی از شهروندان ، موسسات، کارخانجات، فروش خدمات، اجاره اماکن و.... تامین می نمایند. یکی از مسائل مهم شهرداری‌ها در سراسر جهان ایجاد منابع کافی درآمد و تامین هزینه خدمات شهری است. در این بین در حالت کلی منابع درآمدی از نظر نحوه وصول آنها را به دو منبع مهم می توان تقسیم بندی کرد. منابع داخلی و منابع خارجی. منابع درآمدی داخلی آن دسته از درآمدهایی هستند که مستقیماً توسط شهرداری ها و به صورت  و بهای خدمات گوناگون که بیشتر مربوط به اراضی و املاک هستند وصول می گردند. مثلاً عوارض بر پروانه های ساختمانی، عوارض نوسازی وغیره. منابع خارجی نیز آن دسته از درآمدهایی اطلاق می‌گردد که به جهت ارائه خدمت از طرف شهرداری وصول نمی شود؛ از جمله درآمدهای حاصل از سرمایه گذاری بخش خصوصی و مشارکت با شهرداری در اجرای پروژه های مختلف، فروش اوراق مشارکت، کمک های دولتی و ... در ایران اما ایده‌ خودکفایی شهرداری‌ها در ایران سرمشقی نادرست از تجارب جهانی رهاسازی امور شهری توسط دولت به بهانه‌ی کسری بودجه و واداشتن شهرداری به تأمین منابع مالی‌ از راه تجاری‌سازی فضاهای شهری و شهرفروشی بود که کشورهای دنباله‌رو را به معضل سوداگری با فضاهای شهری و از میان‌رفتن محیط‌زیست شهرها دچار کرد. در حقیقت خودکفایی شهرداری‌ها در تامین منابع مالی، بدون پیش بینی مقررات و منابع کافی برای اداره شهر در دستر کار قرار گرفت. 

رهاسازی در درآمدزایی  تحمیل فجایع بیشمار به شهر

در سال های اخیر اجرای سیاست رهاسازی شهرداری  در امر درآمدزایی در حالی که  بستر‌های لازم برای تحقق اقتصاد شهری فراهم نیامده فجایع بیشماری به شهر تهران تحمیل کرده است. در حقیقت باید گفت: اجرایی‌شدن مصوبه‌ خودکفایی شهرداری‌های بزرگ، هم اکنون کمتر از یک سوم بودجه‌ شهرداری تهران از منابع پایدار تامین می‌شود و بقیه‌ آن متکی به انواع و اقسام شیوه‌های شهرفروشی (از فروش تراکم تا تغییر کاربری و واگذاری املاک شهری) و نیز اخذ جریمه از تخلف‌هاست، تا آنجایی که بیش از ۷۰ درصد درآمدهای شهری از این طریق تأمین می‌شود. اتکای شهرداری تهران در طی دو دهه‌ی گذشته به درآمد‌های ناپایدار و سوداگرانه باعث افزایش بار جمعیت، آلودگی هوا، تخطی از برنامه‌ریزی‌های شهری مثل طرح جامع و تفصیلی، و کمبود خدماتی مثل فضای سبز، سرانه‌ آموزش و تفریح ‌شده است. از طرف دیگر، شهرفروشی روابط ناسالم اقتصادی و فسادآور را در حیطه‌ شهری تقویت کرده و به شهرداری امکان داده میلیاردها تومان صرف اقلام فاقد اولویت، غیرمصوب و فاقد برنامه کند که تنها به پیشبرد اهداف سیاسی آن کمک می‌کند. این همه اما در حالی است که تجارب کشورهای مختلف در این حوزه به خوبی نشان می‌دهد که تحقق استقلال شهرداری‌ها در کسب درآمدهای پایدار از طریق یکپارچه‌سازی قواعد مدیریت شهری و تحقق مدیریت شهری ممکن است. مینا شاهدی ملکی کارشناس حوزه اقتصاد شهری در این باره می گوید:« بررسی های انجام گرفته نشان می دهد که نقش و سهم هریک از گروه‌های فوق بستگی به سیستم حکومتی کشور مربوط دارد.در کشورهایی که به نوعی ماهیت سوسیالیستی با حکومت مقتدر مرکزی دارند، معمولاً گروه نقل و انتقال های دولتی رقم عمده را در منابع مربوطه تشکیل می‌دهد، اما در کشورهای دارای حکومت غیرمتمرکز، بیشترین اتکای شهرداری‌ها بر مالیات‌های محلی، بهای خدمات تنظیم شده است و سهم منابع مربوط به نقل و انتقال‌های دولتی بسیار محدود است اصولا شهرداری‌های کشورهای پیشرفته با توجه به این که به صورت علمی منابع درآمدی خود را تعریف کرده‌اند و به صورت مدیریت واحد شهری اداره می‌شوند به ندرت با معضل و مشکل کمبود منابع مالی مواجه هستند.» 

وی در ادامه می گوید:«فرانسه یکی از پویا ترین و موفق ترین کشورهای جهان در مدیریت از جمله مدیریت مالی شهری در 250 سال اخیر شناخته شده است. یکی از مهم‌ترین و جدیدترین پویایی‌های این کشور اصلاح قانون اساسی فرانسه در سال 2003بود که به منظور تامین خود مختاری مالی  شهرداری ها بیان شد و هم‌چنین کاهش فشار مالی بر مردم در کنار افزایش چشم گیر بودجه و توانمندی‌های شهرداری‌ها، به خصوص شهرداری‌های کم توان نتیجه همین کوشش هاست.»

 معضلات مالی تهران چگونه حل می‌شود؟

 تهران بر اساس شاخص شهرهای پویا در رتبه 161 در میان 180 شهر جهان است. به گفته محمدعلی نجفی شهردار اسبق تهران مجموع بدهی ثبت شده، ثبت نشده قطعی و احتمالی ۵۲ هزار و ۱۰۰ میلیارد تومان است. بدهی ثبت شده شهرداری تا امروز این رقم است که ۶۵ درصد بدهی‌های بانکی است. تعداد کارکنان شهرداری تهران در حدود 70 هزار نفر ارزیابی می‌شود. بر اساس بودجه سال 1397 شهرداری تهران میزان درآمدهای شهرداری از منابع مختلف  هزار 430 میلیارد تومان پیش بینی شده است. بر این اساس سهم درآمدهای پایدار در بودجه شهرداری تهران در سال جاری سی و هشت دهم درصد پیش بینی شده است. اگرچه تاکنون گزارش روشنی در مورد میزان تحقق این  میزان از درآمدهای پایدار شهری منتشر نشده است اما با توجه به شرایط ناپایدار مدیریت شهری در ماه‌های اخیر بعید به نظر می‌رسد که شهرداری تهران در تحقق درآمدهای پیش بینی شده از محل منابع پایدار موفقیت چندانی بدست آورده باشد. از سوی دیگر اینگونه به نظر می رسد که موفقیت در تحقق ایده استقلال مالی شهرداری‌ها از دولت نیازمند انجام اصلاحات قطعی در شیوه حکمرانی شهری خصوصاً در کلان شهرها است. واقعیت این است که اداره اقتصادی شهرداری تهران بدون انجام اصلاحات در حدود اختیارات و وظایف شهرداری از یک‌سو و عدم نظارت دقیق و قانونی بر نحوه مصرف درآمدهای شهرداری ممکن نیست.واقعیت این است که شیوه‌های تامین منابع درآمدی شهرداری‌ها روش‌های کسب درآمد شامل فروش مستقیم خدمت، اخذ مالیات محلی، کمک‌های دولتی، وام و استقراض باید از منظر معیارهای بهینگی و سپس عدالت مورد ارزیابی دقیق قرار گرفته تا کفایت آن منبع تامین مالیاتی مشخص شود که در این صورت، می‌توان آن را ساده‌ترین روش‌های کسب درآمد معرفی کرد.