اصلاح یارانه بنزین، لازمه حمایت از خانوار های فقیر

علیرضا عبدالله‌زاده

کارشناس اقتصادی

در آخرین جلسه کمیسیون انرژی مجلس ، در حضور وزیر محترم نفت، نمایندگان تصمیم گرفتند که بدون افزایش قیمت یا تعیین سهمیه، تنها کارت سوخت الزامی شود. این تصمیم که به اعتقاد کارشناسان توانایی حل مشکلات اقتصادی ایران و طبقات فرودست را ندارد، محصول عدم یادگیری از تجربیات و نبود گفتگوی علمی برای سیاستگذاری مناسب است. 

تخمین کارشناسان از یارانه پنهان بنزین در ایران حدود 123 هزار میلیارد تومان است. برای محاسبه این رقم، باید اختلاف قیمت آن در داخل و بازار بین المللی محاسبه شود. روزانه 87 میلیون لیتر بنزین در ایران به طور متوسط مصرف میشود که ارزش تحویل آن در خلیج فارس (معروف به نرخ فوب خلیج فارس) 60 سنت است. لازم به ذکر است که این نرخ شامل هزینه های حمل و نقل و ... نیست. با استناد به نرخ ارز 8000 تومان سامانه نیما، قیمت فوب معادل 4800 تومان است.  بنابراین کل یارانه پرداختی به مصرف کنندگان بخاطر مصرف بنزین معادل 123 هزار میلیارد تومان در سال است. 

سهم گروه های فقیر از این یارانه بسیار کمتر از گروه های ثروتمند جامعه است. کارشناسان برآورد کرده اند که گروه های ثروتمند 17 برابر گروه فقیر از این یارانه بهره مند میشوند. این یارانه همانند قیمت خودرو ها، با افزایش تورم و نرخ ارز بیشتر میشود در حالی که سبد دارایی محقرانه و ریالی گروه های فقیر که غالبا ریالی است با تورم تنها کوچکتر میشود. 

تاکنون تلاشهای مختلفی برای اصلاح روند قیمت بنزین انجام شده است. در سوم آذر 1343، حسنعلی منصور نخست وزیر وقت به دستور شاه و برای تامین برنامه های تقویت ارتش، قیمت محصولات نفتی را افزایش داد. بنزین با 100 درصد افزایش، به یک تومان بر لیتر رسید. در سال 1360 رییس جمهور وقت، شهید رجایی نرخ بنزین را 3 برابر اعلام نمود تا بعد از سالها، بنزین 3 تومان بر لیتر شود. در دوران اصلاحات، نرخ بنزین تا 1383 سالیانه به طور خطی افزایش یافت. در دولت نهم، با اجرای سهمیه بندی بنزین از سال 1386، قیمت دوم بنزین به 400 تومان رسید تا در دوران دولت دهم، برنامه هدفمندی یارانه ها که شامل افزایش ناگهانی قیمت حاملهای انرژی بود صورت گرفت. طی این برنامه قیمت پایه بنزین از 100 به 400 تومان و قیمت آزاد به 700 تومان بر لیتر رسید. در دولت یازدهم تنها تغییر یکسان سازی قیمت اول و دوم در 1000 تومان بوده است. 

اما تجربیات گذشته نشان میدهد که تلاش برای اصلاح به دلایلی چندان موفق یا پایدار نبوده است. طرح افزایش قیمت بنزین شاه در زمستان 1343 به شکست انجامید و عقب نشینی شد و نخست وزیر وقت نیز با سوءقصد بخارایی به قتل رسید. افزایش تدریجی نرخ بنزین در دولت اصلاحات، با انتخاب مجلس هفتم و تقابل اصولگرایان و رییس جمهور وقت، و تحت عنوان طرح تثبیت قیمتها تا سالها افزایش قیمت متناسب با نرخهای دیگر را متوقف کرد. طرح سهمیه بندی بنزین با کارت سوخت هرچند با طرح هدفمندی یارانه ها سال 1389 گسترده شد، اما با تغییر دولت، آن نیز از روند اصلاحات خود بازماند و تورمهای بعدی نیز قدرت خرید یارانه مربوطه را به شدت کاهش داد. 

مطالعات نشان میدهد که برای موفقیت در طرحهای اصلاحی باید چند نکته را در نظر گرفت. تجربیات کشورهای مختلف و خصوصا تجربیات گذشته خود ما میتواند راهنمای برنامه ریزی مناسب هدفمندی یارانه ها باشد. با استناد به این تجربیات میتوان به آموخته های زیر رسید:

برنامه هدفمندی یارانه باید شفاف باشد: تجربه شاه (1343) و نیجریه و اندونزی نشان داد که شفافیت لزوم و مکانیزم و حتی مصارف درآمدهای برنامه برای مردم و ذینفعان بسیار مهم است. 

منافع برنامه باید برای مردم قابل رویت باشد: بازتوزیع بخشی از درآمدها به نفع مردم میتواند به ثبات طرح کمک فراوانی کند. تجربه هدفمندی یارانه در ایران (1389)  و غنا (2005) نشان داد یارانه به فقرا یا همه مردم مقبولیت طرح را بالا می‌برد. 

مقبولیت و مشروعیت دولت در پذیرش طرح اهمیت دارد: اگر شهید رجایی توانست در 1360 قیمت بنزین را سه برابر کند، اما شاه و حسنعلی منصور در سال 1343 نتوانستند، این تفاوت محصول تفاوت مشروعیت دولت انقلابی و رژیم استبدادی و غیر مردمی است. اما این شاخص مقبولیت تنها مقادیر صفر و صد درصد را ندارد و طیفی از میزان مشروعیت متصور می‌توان شد. 

اصلاح مکانیزم قیمتی مهمتر از تعیین یک قیمت است: اغلب برنامه های قبلی تنها یک جهش به قیمت ثابت جدید را دیده اند و بدون ساختن مکانیزم قیمت گذاری، تنها یکباره بوده اند. کشورهای موفق در این طرح (مانند ترکیه و چین) مکانیزم قیمتگذاری (مانند رقابت قیمتی تولید کنندگان و عرضه کنندگان) را مد نظر قرار داده اند. عدم رعایت این اصل موجب شده است به تدریج فاصله قیمتهای داخلی و جهانی افزایش یابد به نحوی که نه منافع آن به دولت میرسد و نه یارانه مردم ارزشی دارد.

اصلاحات باید نیرویی فراتر از دولتهای گذرا داشته باشد: تجربه تلخ سیاستگذاری در ایران نشان میدهد که برنامه ها عموما با فشار دولت حاکم اجرایی میشوند و با اتمام تاریخ همان دولت، از بین میروند. اگر افزایش تدریجی قیمت در دوران اصلاحات ادامه دار نشدند، نتیجه حمایت  اندک اجتماعی و سیاسی در بلند مدت است. البته ادامه دار شدن برنامه هدفمندی یارانه ها نیز به دلیل ساختن این حمایت اجتماعی با شراکت عموم جامعه در منافع آن بود. 

با شرایط ویژه اجتماعی و اقتصادی در ایران، اصلاح قیمت حاملهای انرژی الزامی اما تنها با رعایت نکات ظریف ممکن و قابل حمایت است. در شرایطی که کسری بودجه امسال و سال آینده قابل توجه است، و قدرت خرید خانوارها در تورم 40 درصدی فعلی و مشابه سال آینده آب رفته است، لازم است با نقدسازی این یارانه پنهان به نفع فقرا و بیت المال، از آن استفاده صحیحی شود. 

گزینه های معدودی مانند سهمیه به فرد، خودرو یا آزادسازی قیمت بدون بازتوزیع مستقیم روی میز است. 

سهمیه خودرو: اولین گزینه، سهمیه خودرو است که قبلا هم اجرا شده است. تجربه نشان میدهد الزام به استفاده از کارت سوخت، بر خلاف مصوبه کمیسیون انرژی، تنها وقتی ممکن است که قیمت پایه و آزاد آن تفاوت چشمگیری داشته باشد. کاملا قابل پیش بینی است که الزام بدون سهمیه گذاری و اختلاف قیمت اصلا مورد اقبال قرار نخواهد گرفت. 

افزایش قیمت بدون بازتوزیع: تنها در شرایط خاص که دولت مقبولیت فراوانی دارد (مانند تجربه شهید رجایی) این اتفاق قابل تصور است. در شرایط اجتماعی فعلی و ناکامی های دولت، این سیاست حداقل برای افزایش قابل توجه قیمت بنزین قابل اجرا نیست. 

سهمیه فردی از بنزین: سهمیه فردی بنزین (مثلا 22 لیتر در ماه برای هر نفر ایرانی) و قیمت گذاری فوب با دلار دولتی یک سیاست پیشنهادی دیگر است. این طرح و مشابه آن از طرف کارشناسان متعدد (اندیشکده سیاستگذاری شریف، مرکز پژوهشهای مجلس، و جمعی از اقتصاد دانان) پیشنهاد شده است. در این طرحها سهمیه فردی 20-24 لیتر در ماه در نظر گرفته شده است. قیمتگذاری های فوب، بازار بورس، یا قیمت متعادل کننده بازار در این طرح ها پیشنهاد شده است. در نسخه هایی از این طرحها علاوه بر یارانه مستقیم، سرمایه گذاری بر زیرساختهای حمل و نقل نیز دیده شده است. 

با در نظر گرفتن تجربیات و آموخته های گذشته، گزینه سهمیه فردی بنزین و قیمت فوب خلیج فارس (با نرخ دولتی) قابل اجرا به نظر میرسد. در این سیاست تلاش شده است آموخته های گذشته در نظر گرفته شود. بنابراین اولا با مشارکت مردم در منافع آن، حمایت اجتماعی گسترده ای شکل میگیرد. با شکل گیری قاعده شفاف قیمت گذاری، متناسب با شرایط اقتصاد کلان و قیمتهای جهانی، نرخ متغیر اما قابل قبولی مشخص میشود. در محور آخر نیز دولت هرچند از سهم فردی چیزی بیشتر از قیمت فعلی (1000 تومان) نمیگیرد، اما بقیه مقادیر تولید را میتواند با نرخ فوب در داخل و خارج به فروش برساند. اهمیت این طرح برای خانوارها یکی عدالت در توزیع یارانه است و یکی ضد تورمی بودن این طرح زیرا بر خلاف طرح هدفمندی یارانه (1389) یارانه متناسب با نرخ ارز (که معیاری از نرخ تورم است) و قیمت جهانی بنزین تغییر میکند و بنابراین قسمتی از کاهش قدرت خرید آنها جبران میشود. محاسبات نشان میدهد گروه فقیر بدون خودرو تا 27 درصد افزایش قدرت خرید خواهند داشت و گروه ثروتمند با خودرو نیز تنها 5 درصد کاهش قدرت خرید را خواهد داشت که البته این تغییرات میزان نابرابری را خواهد کاست.