لابی می کنم، بودجه می‌گیرم
رضا مجیدزاده
مدیر گروه توسعه‌پذیری اندیشگاه طرح هزاره
بودجه سال‌های آتی، از مهم ترین موضوعاتی است که در نیمه دوم هر سال مطرح می‌شود و هر کس از یک زاویه بودجه را مورد نقد و بررسی قرار می‌دهد. از میزان کسری بودجه، نرخ ارز و سایر قیمت‌های کلیدی، یا درجه اتکای آن به درآمد فروش نفت که بگذریم، ساختار بودجه، بازتابی از نظم اجتماعی حاکم بر کشور است که بدون درک این نظم اجتماعی و انعکاس آن در بودجه، مقایسه صرف ارقام، معنای خاصی نخواهد داشت. کانون توجه نوشتار حاضر به سمت جنبه اول یعنی بازتاب نظم اجتماعی در بودجه است تا برای متخصصان حوزه بودجه و سیاست‌گذاران، زوایه دیدی در جهت نگرش معنادارتر به ارقام بودجه فراهم کند.
نظم اجتماعی
به زبان ساده، منظور از نظم اجتماعی، شیوه سازمان‌یابی یک جامعه در حوزه‌های سیاست، اقتصاد و فرهنگ است که سبک و سیاق کنترل خشونت و زورگویی در آن جامعه را نیز مشخص می‌سازد. تعریف و توزیع فرصت‌ها در میان جمعیت، تعریف و توزیع حقوق مالکیت و کنش در میان جمعیت، تعریف ابزارهای ضمانت اجرایی برای قراردادها و کنترل زمینه‌های بروز رفتارهای فرصت‌طلبانه در جمعیت، کنترل کاربرد زور در قراردادها در جمعیت، تقویت دسترسی جمعیت به سازمان و امکان سازمان‌یابی لایه‌های مختلف جمعیت برای استفاده از فرصت‌ها و توزیع شفاف و برابر اطلاعات در میان جمعیت، در کنار پایبندی توزیع‌کنندگان و تعریف‌کنندگان این موارد به حاکمیت قانون و وجود سازوکارهای دقیق و سخت کنترل فساد و کارایی مقررات، مشخصه‌هایی هستند که نوع نظم اجتماعی حاکم بر یک جامعه را منعکس می‌سازند. اگر مجموع این مشخصات به گونه‌ای باشد که تبعیض در دسترسی به فرصت‌ها و حقوق مالکیت وجود نداشته باشد؛ یعنی افراد بدون توجه به خصوصیات ظاهری، جنسیتی، قومیتی، نژادی، مذهبی، خانوادگی و اجتماعی از دسترسی برابر به فرصت‌ها برخوردار باشند آنگاه یک نظم دسترسی باز وجود دارد که در آن افراد می‌توانند داشته‌های خود را به سرمایه و سرمایه را به ثروت تبدیل کنند. اما وجود هر گونه تبعیض خواه در تعریف حقوق و فرصت‌ها، خواه در اجرای حقوق و سازمان‌یابی، نشانگر یک نظم اجتماعی طبیعی است که دسترسی در آن برای گروه‌های فرادست به صورت اختصاصی تعریف می‌شود. تا هنگام حاکمیت قانون در میان این گروه ها، امکان گذار به نظم دسترسی باز فراهم نمی‌آید.
نظم اجتماعی کنونی در ایران، یک نظم طبیعی با دسترسی محدود به حقوق مالکیت است و این محدودیت هم از بابت عدم پذیرش بسیاری از جنبه‌های اقتصاد و سیاست متناسب با جامعه باز و هم از بابت تبعیض در تعریف و اجرای برخی از حقوق و فرصت‌ها (نهادهای محروم‌ساز) موضوعیت دارد. در آغاز دهه 1390 خورشیدی، نظم اجتماعی در محدوده نظم حالت طبیعی پایه باقی مانده است. در چارچوب این نظم اجتماعی، نفت یکی از مهم ترین ارکان صندوق رانت است که انگیزه رقابت حذفی میان فرادستان را به شدت بالا برده است. از طرف دیگر در دسترسی به سازمان‌ها، هویت شخصی به شدت پررنگ است و بر فاصله این نظم با نظم بالغ می‌افزاید.
اما این ساختار در بودجه سالانه و کوتاه‌مدت چگونه انعکاس پیدا می‌کند. برای درک این انعکاس، می‌توان بودجه‌ریزی در ایران را با بودجه‌ریزی جامعه باز مقایسه کرد. در جامعه باز، اعلان ترجیحات نمایندگان مجلس در برنامه کوتاه یا بلندمدت در قالب اثر آن روی بودجه و تخصیص منابع، محاسبه می‌شود و افزون بر سازگاری برنامه با دیگر برنامه‌های دولت، شفافیت اطلاعاتی و مکانیزم کارای مشارکت انتقادی، امکان لابی و اثرگذاری تودرتوی گروه‌های ناهمسود را می‌کاهد.
اثرگذاری تودرتو به این معناست که در بازی تخصیص منابع و توزیع منافع، گروه‌های همسود برای حداکثرسازی منافع اعضای خود، انتخاب نابهینه برای کارفرمایان حکومت یعنی مردم انجام نمی‌دهند.
در یک اقتصاد سیاسی دسترسی محدود، هویت شخصی برای دریافت بودجه، وزن بالایی دارد و کارایی تخصیصی یا توزیعی در درجه اول اهمیت نیست. در واقع، بودجه میدانی از منابع است که گروه‌های همسود برای بیشترین برداشت از آن رقابت می‌کنند و مهم ترین مشخصه این ساختار، کارایی ضعیف اصلاح و انطباق سیستم است؛ فهرست بلندبالایی از سازمان‌های بودجه‌بگیر وجود دارد که نقشی مستقیم یا موثری در بهبود کیفیت حکمرانی، تامین امنیت سرمایه، تضمین حقوق مالکیت، کاهش هزینه مبادلاتی یا رفع تبعیض در اجرای حقوق ندارند اما در مقابل فهرستی بلندتر از معضلات دیرپا و مزمن مانند تامین دستگاه گرمایشی برای مدارس مناطق محروم وجود دارد که با فشار ابزار موثر شبکه‌های اجتماعی، پس از بروز بحران برایشان چاره‌اندیشی می‌شود.
دنباله رقابت تاریخی در ساختار بودجه
بودجه اندک اختصاصی برای آموزش و پرورش و علوم و تحقیقات، در کنار بودجه هنگفت اختصاصی برخی سازمان ها نشان می‌دهد رقابت میان آنها و سازمان‌های مدرن آموزشی در ایران همچنان با جدیت ادامه دارد و قدرت چانه‌زنی سازمان‌های نوع اول بسیار زیاد است. کمتر مشاهده می‌شود که سیاست‌مداری برای دریافت آرای یک استاد دانشگاهی برجسته در یک زمینه تخصصی خاص، به نزد ایشان رفته باشد و تصاویری از آن دیدار منتشر شده باشد.
این شرایط هم از رقابت تاریخی دوران پیشامشروطیت در میان گروه‌های مرجع کنش ناشی می‌شود و هم توزیع قدرت چانه‌زنی بین این گروه‌های را بازتاب می‌دهد. ردیف‌های متعدد برای سازمان‌های خاص غیراجرایی یا کمک به موسسات فرهنگی، حتی با کاهش نسبت به سال 97، این نکته را تایید می‌کند در حالی که پروژه‌های عمرانی نیمه‌کاره فراوانی معطل بودجه هستند. هرچند که برخی از این قفل‌های به ظاهر عمرانی، عارضه بیماری هلندی دوران افزایش قیمت نفت نیز هستند.
به طور خلاصه، لابی برای ایجاد ردیف در بودجه و چانه‌زنی برای افزایش سالانه آن، مهم ترین وجه بودجه در یک نظم حکمرانی طبیعی است.
دیدگاه تان را بنویسید