رفاه چگونه در بودجه توزیع می‌شود
نگاهی به اجزای امور رفاه اجتماعی در لایحه ۱۳۹۸
سمانه گلاب
پژوهشگر
بودجه یکی از اسناد سیاستی بسیار مهم است که تحلیل کلیات، اجزا و روند تغییرات آن می‌تواند اطلاعات مهم و راهبردی‌ای را در اختیار تحلیلگران، سیاستگذاران و پژوهشگران قرار دهد. به زبان ساده بودجه نشان می‌دهد پیش بینی دولت از میزان منابع خود در سال پیش رو چیست؟ اولویت‌های هزینه‌ای دولت در کجاست و چه گروهی از مخارج بیشتر منابع دولت را به خود جذب می‌کنند. در این گزارش به‌طور خاص بودجه رفاه اجتماعی دولت بررسی می‌شود. برای این بررسی ابتدا سهم و روند تغییرات بودجه رفاهی نسبت به بودجه عمومی بررسی شده است و پس از آن اجزای اصلی بودجه رفاهی و گروه‌هایی که بیشترین سهم را از این بودجه دارند مورد بررسی قرار گرفته‌اند.
بودجه دولت یکی از مهم ترین سندهای سیاستگذاری است. بودجه را می‌توان به نوعی نمایش مالی رابطه یک دولت با ملت خود دانست. این که دولت از چه طریقی از جامعه درآمد کسب می‌کند، در بودجه مشخص می‌شود. علاوه بر این دولت با شیوه هزینه‌کرد درآمدهای خود نشان می‌دهد برای چه حوزه‌هایی اهمیت بیشتری قائل است. آیا دولت ترجیح می‌دهد درآمد خود را صرف امور جاری کند یا ترجیح می‌دهد با مخارج عمرانی، پایه‌های توسعه اقتصادی را قوی‌تر کند؟ پاسخ به این پرسش‌ها آسان نیست. اما یکی از اسنادی که می‌تواند اطلاعات لازم و نه کافی برای پاسخ به این پرسش‌ها در اختیار قرار دهد، سند بودجه است.
سند بودجه مانند هر سند حسابداری دیگر دارای دو بخش درآمدها و هزینه‌هاست. در بخش درآمدها، دولت پیش‌بینی می‌کند چه میزان درآمد و از کدام منابع برای سال مالی مورد نظر می‌تواند به‌دست آورد و در بخش مخارج، دولت عموما با توجه به هزینه‌کرد سال‌های قبل تعیین می‌کند در هر حوزه چه میزان مخارج انجام شود و کدام دستگاه‌ها متولی این مخارج باشند. بر همین مبنا در سند بودجه نیز مخارج دولت با توجه به هدف به دو صورت دسته‌بندی می‌شوند: نخست، مخارج بر مبنای دستگاه‌های متولی امور و دوم طبقه‌بندی مخارج بر مبنای نوع هزینه‌ها و یا به عبارت بودجه‌ای «امور». در این تقسیم‌بندی دولت مخارج خود را بر مبنای جهت‌گیری و اهداف مخارج تقسیم می‌کند. در حال حاضر لایحه بودجه دولت شامل ۱۰ دسته‌بندی بر مبنای امور است که عبارت‌اند از: امور خدمات عمومی؛ امور دفاعی و امنیتی؛ امور قضایی؛ امور اقتصادی؛ امور محیط‌زیست؛ امور مسکن، عمران شهری و روستایی؛ امور سلامت؛ امور فرهنگ، تربیت‌بدنی و گردشگری؛ امور آموزش و پژوهش و امور رفاه اجتماعی. این شیوه از تقسیم‌بندی مخارج در زمانی که هدف شناسایی میزان مخارج دولت با توجه به جهت‌گیری سیاستی آن است مفید بوده و اطلاعات مهمی را در اختیار قرار می‌دهد. در گزارش پیش رو، هدف، بررسی بودجه رفاهی دولت با توجه به اجزا و بندهای مختلف این بخش از بودجه است. برای این منظور در ابتدا سهم این بودجه در بودجه عمومی و جاری و روند تغییرات آن را بررسی می‌کنیم، سپس به اجزای اصلی این بخش از بودجه به‌طور جزئی‌تر می‌پردازیم. درنهایت گروه‌های هدفی که این منابع را دریافت می‌کنند مشخص می‌شود.
سهم بودجه رفاه اجتماعی از بودجه عمومی
برای محاسبه سهم رفاه اجتماعی در بودجه به دو رقم متفاوت می‌توان ارجاع داد؛ نخست رقمی که در جدول ۲ بودجه و ذیل هزینه‌های دولت آورده می‌شود و دوم رقم مربوط به جدول6 و اعتبار اختصاص داده شده به امور رفاه اجتماعی. در این گزارش از ارقام مربوط به جدول ۶ استفاده شده است و دلیل آن هم استناد به زیرمحموعه فصول تعریف شده ذیل امر رفاه اجتماعی است. مراجعه به ارقام بودجه در دهه گذشته نشان می‌دهد بخش مهمی از بودجه عمومی کشور صرف مخارج مربوط به رفاه اجتماعی شده است. در جدول (۱) ارقام مربوط به بودجه عمومی و بودجه امور رفاه اجتماعی در لایحه بودجه سال‌های مختلف به تفکیک نشان داده شده‌اند. همانطور که مشخص است در لایحه سال 98 بیش از ۲۳ درصد بودجه عمومی کشور به امور رفاه اجتماعی تخصیص داده شده است.
جدول (۱) نشان می‌دهد، سهم بودجه رفاهی طی دوره بررسی شده تقریباً در همه سال‌ها افزایش داشته و از 9.1 در لایحه سال 1385 به 23.6 در لایحه سال ۱۳۹8 رسیده است
اما آیا چنین روند صعودی‌ای به معنای آن است که منابع تزریق شده دولت برای رفاه عمومی همواره فزاینده بوده است؟ پاسخ به این سؤال نیازمند این است که تعریفی از رفاه اجتماعی داشته باشیم و با نگاه دقیق‌تر به اجزای بودجه رفاهی بررسی کنیم که آیا اجزای این بودجه نسبتی با رفاه اجتماعی یا عمومی دارد یا خیر. دقت به اجزای بودجه رفاه اجتماعی نشان می‌دهد سهم اصلی ذیل امر رفاه اجتماعی مربوط به ۴ برنامه است که عبارت‌اند از: برنامه کمک به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان، وظیفه بگیران و مستمری بگیران کشوری؛(۳۶٫۵ هزار میلیارد تومان) برنامه کمک به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان، وظیفه بگیران و مستمری بگیران لشگری (19 هزار میلیارد تومان)؛ برنامه پوشش بیمه پایه اجتماعی کارکنان دولت؛ و برنامه تأمین حقوق، پاداش و مستمری ایثارگران (هرکدام 10 هزار میلیارد تومان). در واقع جمع این ۴ برنامه بالغ بر 76 هزار میلیارد تومان می‌شود که بیش از ۶۷ درصد اعتبارات فصل رفاه اجتماعی را شکل می‌دهد. دراین میان سهم دو برنامه اول یعنی کمک به صندوق کشوری و نیروهای مسلح چشمگیرتر است و این دو برنامه سهم ۵5 درصدی در بودجه رفاه اجتماعی دارند. حال باید پرسید آیا کمک به صندوق‌های بازنشستگی با منطق رفاه اجتماعی هم‌خوان است یا خیر. از یک طرف کمک به این صندوق‌ها برای پرداخت حقوق بازنشستگان کشوری و لشگری است که درواقع گروه‌های شغلی هستند و نه قشرها و گروه‌های اقتصادی آسیب‌پذیر و ثانیا کمک برای جبران کسری این صندوق‌ها در واقع هزینه‌ای است که دولت به معنای عام آن در قبال برداشت ازمنابع صندوق‌ها، واگذاری شرکت‌های زیان‌ده به صندوق‌ها، سیاست‌های غلط مدیریت منابع در صندوق‌ها و البته از همه مهم‌تر سیاستگذاری غلط در حوزه بیمه‌ای می‌پردازد. اگر رقم مربوط به کمک به صندوق‌ها را از بودجه رفاه اجتماعی کم کنیم رقم این بودجه به نصف کاهش می‌یابد. البته شایان توجه است مبالغ دیگری در قالب حق عائله‌مندی، فرزندان و حق بیمه سهم کارفرما به مبلغ کمک به صندوق‌ها اضافه می‌شود که در مجموع واریزی دولت به صندوق‌های نیروهای مسلح وکشوری به 70 هزار میلیارد تومان می‌رسد که بخشی از آنها ذیل فصول و برنامه‌های دیگر پرداخت می‌شود.
گروه‌های اصلی دریافت‌کننده بودجه رفاهی
دقت در برنامه‌های زیرمجموعه امور رفاه اجتماعی نشان می‌دهد بسیاری از این برنامه‌ها برای گروه‌های خاصی از افراد درنظر گرفته شده‌اند. با توجه به اینه بخشی از بودجه رفاهی مربوط به امور حمایتی است اینکه گروه‌ای خاص، هدف این سیاست‌ها باشند قابل قبول است اما اینکه کدام گروه‌ها بیش از سایر افراد جامعه از این منابع بهره‌مند می‌شوند بسیار اهمیت دارد. جدول (2) ارقام بودجه رفاهی را با توجه به گروه‌های هدف عمده در بودجه رفاهی نشان می‌دهد. در این تقسیم‌بندی برای گروه‌های کارمندان دولت، نیروهای مسلح، ایثارگران و طلاب، ارقامی که به طور خاص به این گروه‌ها تعلق گرفته محاسبه شده است. اقشار آسیب‌پذیر نیز شامل مددجویان بهزیستی، معلولان جسمی و ذهنی، زنان سرپرست خانوار، نیازمندان، بیماران خاص و معتادان و آسیب‌دیگان اجتماعی می‌شوند. برای محاسبه ارقام مربوط به عموم جامعه نیز ردیف‌هایی که گروه‌های هدف خاصی ندارند در کنار بودجه مربوط به عموم سالمندان و کودکان نوجوانان (با این منطق که عموم جامعه در بازه‌ای از سن خود از این خدمات بهره‌مند می‌شوند) در نظر گرفته شده‌اند. نویسندگان، هنرمندان، روستاییان و مشمولان بیمه اقشار خاص نیز در ردیف سایر قرار گرفته‌اند. در این تقسیم بندی در کنار ارقام مربوط به لایحه سال 98، عملکرد سال 96 نیز آورده شده است تا تصویر واقعی‌تری از تخصیص اعتبارات در این زمینه به‌دست آید.
همانطور که از ارقام جدول مشخص است کارکنان دولت و نیروهای مسلح بیشترین سهم را در بودجه عمومی دارند و پس از این دو گروه ایثارگران و طلاب در رده سوم قرار دارند. البته در اینجا نیز طبق روال پیش‌گفته سهم مهمی از بودجه رفاهی کارمندان دولت و نیروهای مسلح مربوط به حقوق بازنشستگی این قشر است حذف این رقم می‌تواند تصویر بهتری از میزان بودجه تخصیص‌یافته به گروه‌های مختلف ارائه دهد. جدول 3 این تقسیم‌بندی را نشان می‌دهد.
چنانچه ملاحظه می‌شود، علی‌رغم حذف بودجه مربوط به صندوق‌های بازنشستگی باز هم کارکنان دولت بیشترین سهم را از بودجه رفاهی دریافت کرده‌اند. این موضوع می‌تواند به‌عنوان چالشی مهم در عرصه سیاستگذاری رفاهی مطرح باشد.
با این‌همه بهتر است برای نتیجه‌گیری صریح‌تر در سهم گروه‌های مختلف از بودجه رفاهی، سرانه هر یک از این سهم‌ها نیز محاسبه شود. جدول (4) ارقام سرانه هر یک از گروه‌های هدف را نشان می‌دهد. برای محاسبه این ارقام از بودجه عملکردی سال ۱۳۹۵ استفاده شده تا تصویر نزدیک‌تری به واقعیت به دست آید. همانطور که ارقام این جدول نشان می‌دهند با احتساب رقم کمک به صندوق‌های بازنشستگی، بخش دولتی (شاغل و بازنشسته) با سرانه 18 میلیون تومان بیشترین سهم از بودجه رفاهی را به خود اختصاص داده‌اند. نیروهای مسلح (شاغل و بازنشسته) با سرانه‌ای نزدیک به دولتی‌ها در رتبه دوم قرار دارند. همانطور که ملاحظه می‌شود اقشار آسیب‌پذیر از کم‌ترین سرانه بودجه رفاهی در کشور در سال آینده برخوردار هستند؛ روندی که در بودجه سال‌های گذشته نیز دیده می‌شود. البته باید توجه داشت این ارقام مربوط به بودجه‌هایی است که ذیل امر رفاه اجتماعی به افراد تحت پوشش بهزیستی و کمیته امداد تخصیص یافته و بودجه‌های دیگر که این گروه‌ها را هدف قرار داده‌اند بررسی نشده است.
ستون پنجم و ششم جدول مبلغ کل و سرانه بودجه رفاهی برای گروه‌های مختلف را با حذف کمک به صندوق‌های بازنشستگی نشان می‌دهد. همانطور که مشهود است با کسر این رقم تغییرات چشمگیری در سرانه استفاده از بودجه رفاهی اتفاق می‌افتد.
آمار مربوط به جمعیت کسورپردازان و بازنشستگان دولتی از سالنامه آماری صندوق بازنشستگی کشوری و آمار مربوط به جمعیت سایر ردیف‌ها با توجه به آمار پراکنده اعلامی در رسانه‌ها به دست امدده است.
درحالی‌که طبق اصول رفاه اجتماعی اصلی‌ترین هدف نظام تأمین اجتماعی باید حمایت مادی و غیرمادی از اقشار آسیب‌پذیر و کمتر برخوردار یک جامعه باشد، ارقام مندرج در جدول (4) نشان دهنده تخصیص غیر ضرور بخش عمده‌ای از منابع عمومی کشور است. این موضوع می‌تواند این معنا را داشته باشد که با تغییر جهت سیاست‌های رفاهی می‌توان بخشی از مشکلات اقشار آسیب‌پذیر را حتی بدون نیاز به منابع جدید مالی حل و فصل کرد.
بررسی کوتاه انجام شده در زمینه بودجه امور رفاه اجتماعی کشور نشان می‌دهد باوجود سهم قابل توجه منابع مادی تخصیص‌یافته به این امور در بودجه‌های سالیانه و افزایش مداوم آن طی سال‌های گذشته، اما دو مشکل بزرگ در این زمینه وجود دارد: نخست اینکه سهم بالایی از بودجه رفاهی (در سال‌های اخیر ۵۰ درصد) مربوط به کمک دولت برای پوشش کسری صندوق‌های بازنشستگی کشوری و نیروهای مسلح است. در واقع مسائل مختلفی که باعث شده صندوق‌های بازنشستگی در ایران با چالش جدی روبه‌رو باشند در نهایت بار مالی عظیمی بر بودجه عمومی دولت تحمیل کرده و بخش قابل توجهی از این منابع را که باید هدف‌گذاری مشخص‌تری داشته باشند به سمت خود کشانده است. به عبارت دیگر بخش اصلی بودجه رفاه اجتماعی مربوط به مواردی است که عملا رفاه اجتماعی محسوب نمی‌شود و تنها جبران کسری‌ای است که دولت در گذشته با سیاست‌های غلط بر صندوق‌ها تحمیل کرده است. مورد دوم سیاستگذاری در حوزه رفاه اجتماعی با توجه به طبقه‌بندی‌های شغلی یا قشرهای فرهنگی است. درحالی‌که هدف از سیاست‌های رفاهی می‌بایست تأمین نیازهای آسیب‌پذیرترین اقشار جامعه بدون توجه به طبقه شغلی این افراد باشد، ملاحظه شد که بخش مهمی از منابع این سیاست‌ها در بودجه‌های عمومی از مسیر هدف‌گذاری‌شده فاصله بسیاری دارند. البته اینکه گفته می‌شود منابع بودجه رفاهی در کشور سمت و سوی خاصی دارند به این معنی نیست که اقشار دریافت‌کننده این منابع در وضعیت رفاهی قابل قبولی به سر می‌برند؛ به عنوان مثال پژوهش انجام شده در زمینه کفایت مزایای بازنشستگان صندوق بازنشستگی کشوری نشان می‌دهد مستمری این افراد کمتر از ۵۰ درصد هزینه‌های سالیانه آنها را پوشش می‌دهد. مقصود آن است که در شرایط محدودیت شدید منابع باید اولویت‌بندی سیاست‌ها به گونه‌ای باشد که گروه‌های دریافت‌کننده منابع بیشترین قرابت را با هدف‌گذاری سیاست‌ها داشته باشند.
دیدگاه تان را بنویسید