صندوق بیمه بیکاری ایران؛ بخشنده و تنگدست

گزارش اخیر موسسه عالی پژوهش تامین اجتماعی نشان می‌دهد که تعداد کمی از بیکاران کشور تحت پوشش بیمه بیکاری هستند. این موسسه در توضیح دلایل این موضوع نوشته است: از آنجایی که جمعیت مشمول صندوق بیمه بیکاری تنها به مشمولین قانون کار و قانون تأمین اجتماعی محدود است، درصد پوشش آن نسبت به کل بیکاران در کشور بسیار محدود است.

به گزارش «توسعه ایرانی» به نقل از روابط‌عمومی این موسسه، موسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی در تداوم انتشار گزارش‌های سیاستی خود در زمینه تأثیرات کرونا بر حوزه تامین اجتماعی و با همکاری مرکز فناوری اطلاعات، ارتباطات و تحول اداری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، پانزدهمین گزارش سیاستی خود را با موضوع بیمه بیکاری در ایام کرونایی تهیه کرده است.

در بخشی از این گزارش، ضمن ارائه استانداردهای سازمان بین‌المللی کار درباره طرح‌های حمایت از بیکاران، تاریخچه مختصری از شکل‌گیری طرح‌های بیمه بیکاری اجباری ارائه شده و ویژگی‌های کلیدی آنها، شرایط احراز، نحوه محاسبه مقرری بیکاری، مدت برخورداری و نهاد اجراکننده این طرح‌ها در ایران و 22 کشور جهان مقایسه شده است. در این گزارش آمده است که ایران (1946) در منطقه آسیا و اقیانوسیه جزو کشورهای متقدم و پیشتاز در توجه قانونی به مسأله حمایت از بیکاران بوده است.

در این گزارش می‌خوانیم: دولت‌ها نقشی مهم و اساسی در اداره طرح‌های حمایت از بیکاران در بیشتر کشورهای توسعه‌یافته اروپایی برعهده دارند. در بعضی از کشورها مانند بریتانیا، نروژ و آلمان، دولت‌ها تأمین هر گونه کسری صندوق‌های بیمه بیکاری را تضمین می‌کنند و بیمه بیکاری در برخی کشورها، مانند روسیه یا فنلاند (در قالب طرح بیمه بیکاری پایه) تماماً توسط دولت ارائه می‌شود. این در حالی است که در ایران از لحاظ قانونی نقش مشخصی برای دولت در تأمین مالی صندوق بیمه بیکاری در نظر گرفته نشده و هرگونه پرداختی از سوی دولت به این صندوق قاعدتاً کمک تلقی می‌شود.

در ادامه این گزارش آمده است: ارائۀ همزمان بیمه بیکاری و مساعدت بیکاری (مانند بریتانیا، بحرین، هلند، فنلاند، آلمان و اسپانیا) یا ارائه طرح‌های اختیاری به همراه طرح‌های اجباری بیمه بیکاری برای پوشش افراد غیرمشمول (مانند سوئد) یا ارائه همزمان طرح‌های بیمه بیکاری از نوع بیمه‌های اجتماعی و حساب‌های انفرادی (مانند شیلی) در برخی کشورها مشاهده می‌شود. این امر احتمال پوشش شمار بیشتری از بیکاران را در کشورها فراهم می‌کند. درحالی‌که طرح بیمه بیکاری در ایران تنها مشمول تعداد محدودی از نیروی کار (بیمه‌شدگان اجباری سازمان تأمین اجتماعی) کشور می‌شود و به همین دلیل است که سهم مقرری‌بگیران این صندوق از کل بیکاران کشور بسیار ناچیز (کمتر از 10درصد) است. با این حال سخاوتمندی طرح بیمه بیکاری در ایران از نظر مبلغ مقرری در بین کشورهای مورد بررسی قابل‌ملاحظه است. در حالت حداکثری، مقدار مقرری می‌تواند 80 درصد متوسط دریافتی ماهانه فرد در 90 روز قبل از شروع بیکاری باشد و گرچه در حالت حداقلی این نسبت به 55 درصد متوسط دریافتی کاهش می‌یابد، این مقدار در هر صورت، از حداقل مزد قانونی کمتر نیست.

در بخش دیگری از این گزارش آمده است: برای اینکه مقرری بیکاری به ضدانگیزه برای پیوستن به بازار کار تبدیل نشود، بسیاری از کشورها ارتباط مؤثری بین مزایا (مقدار و مدت برخورداری) و مدت بیکاری فرد برقرار می‌کنند. به‌طور مشخص در برخی کشورها (طرح بیمه مبتنی بر اشتغال) مقدار مزایا با گذشت زمان کاهش می‌یابد. به‌علاوه، در کشورهای دیگری، مدت برخورداری را به سن بیمه‌شده هم مرتبط می‌کنند تا انگیزه برای تسریع یافتن شغل توسط بیکاران با سنین کمتر افزایش یابد. این در حالی است که مقدار مقرری بیکاری در ایران در طول مدت برخورداری نه‌تنها کاهش نمی‌یابد، بلکه متناسب با سایر مستمری‌ها سالیانه افزایش هم می‌یابد.

همچنین در برخی کشورها پاداش‌هایی برای ترغیب مقرری‌بگیران به اشتغال مجدد یا جست‌وجوی فعال شغل در نظر گرفته می‌شود. برخی کشورها با پرداخت کمک‌هزینه‌هایی مانند اشتغال مجدد سریع، کمک هزینه توسعه اشتغال‌پذیری افراد و کمک‌هزینه‌های حمل‌ونقل و نقل‌مکان، به تشویق بیکاران برای گذراندن دوره‌های آموزش حرفه‌ای یا جست‌وجوی شغل می‌پردازند یا مقرری فرد بیکاری که قبل از اتمام دوره برخورداری از مقرری، اشتغال تمام‌وقت را از سر می‌گیرد، قطع نمی‌شود، بلکه معادل 30درصد مزایا در طول باقیمانده دوره به او پرداخت می‌شود اما در طرح بیمه بیکاری ایران، چنین مکانیسم‌های انگیزشی به‌طور فعال وجود ندارد.

در بخش دیگری از این گزارش آمده است: ادامه پرداخت مقرری در بسیاری از کشورها به تلاش مقرری‌بگیر برای یافتن شغل جدید یا اشتغال به کار مجدد بستگی دارد و در صورتی که مقرری‌بگیر از پذیرش شغل مناسب خودداری کند یا گزارش‌هایی را در خصوص تلاشش برای یافتن شغل به‌صورت منظم به اداره کار ارائه نکند یا اینکه در دوره‌های آموزشی یا فنی‌وحرفه‌ای شرکت نکند، مقرری قطع خواهد شد. در قانون بیمه بیکاری ایران، گرچه این موارد در ماده 8 قانون بیه بیکاری به‌طور شفاف ذکر شده، اجرای آنها به دلیل نبود سازوکار کاریابی فعالانه و نظارت کارآمد جست‌وجوی شغل توسط بیمه‌شده با ابهام مواجه است.

در گزارش موسسه عالی پژوهش تامین اجتماعی، وضعیت صندوق بیمه بیکاری ایران از نظر پوشش، کفایت مقرری، ویژگی‌های مقرری‌بگیران و منابع و مصارف مورد بررسی قرار گرفته و بر این اساس، مهم‌ترین چالش‌های این حوزه احصا شده است. به‌طور مشخص، خلاصه نتایج حاصل از بررسی وضعیت صندوق بیمه بیکاری از ابعاد پیش‌گفته به شرح زیر است:

- تعداد مقرری‌بگیران، به‌رغم فراز و فرودهای فراوان در سال‌های مختلف، به‌طورکلی روندی صعودی داشته و از حدود 19هزار نفر در سال 1368 به حدود 239هزار نفر در سال 1397 رسیده است. با توجه به اینکه تعداد بیکاران متأثر از ادوار اقتصادی است، این روند تا حدود زیادی محصول وضعیت رکودی حاکم بر کشور بوده است.

- نرخ رشد تعداد مقرری‌بگیران بیکاری بسیار پرنوسان بوده است. این نرخ در برخی از سال‌ها منفی بوده (در سال‌ 1378 این نرخ حدود منفی 30درصد بوده) و در برخی سال‌ها بسیار زیاد بوده (حدود 51درصد در سال 1372). به‌طور متوسط، این نرخ از سال 1369 تا 1397، حدود 27.10درصد بوده است.

- از آنجایی‌که جمعیت مشمول صندوق بیمه بیکاری تنها به مشمولین قانون کار و قانون تأمین اجتماعی محدود است، درصد پوشش آن نسبت به کل بیکاران در کشور بسیار محدود است.

- نرخ جایگزینی نسبتاً بالای مقرری بیکاری در ایران (بین 55 تا 80درصد متوسط دستمزد در 90 روز قبل از بیکاری) وجود دارد. همچنین مقدار میانگین مقرری بیکاری پرداختی در سال 1398 (تقریباً 2.7 میلیون تومان معادل 1.8 برابر حداقل مزد در این سال)، به‌ترتیب معادل 67.8 و 59.2 درصد متوسط هزینه خالص و متوسط درآمد یک خانوار شهری در سال 1398 بوده است.

- تعداد مقرری‌بگیران مرد در سال 1392 نزدیک به سه برابر مقرری‌بگیران زن بوده که در سال‌های اخیر به 2.4 برابر کاهش پیدا کرده است.

حدود 62 درصد بیمه‌شدگان مشمول بیمه بیکاری به دلیل اتمام قرارداد و 27درصد آنها، به علت عدم‌نیاز کارفرما، مقرری‌بگیر بیکاری شده‌اند. تعطیلی کارگاه، حوادث غیرمترقبه و اخراج موجه، سه علت مهم دیگر وقوع بیکاری در بین مقرری‌بگیران بوده‌اند

- بیشترین برقراری‌های جدید در رده سنی 25 تا 34 سال و سپس 35 تا 44 سال است. این امر از آنجا ناشی می‌شود که معمولاً افراد با سابقه شغلی کمتر بیشتر در معرض تعدیل قرار دارند.

- استان‌های تهران، اصفهان، خراسان رضوی، البرز، آذربایجان شرقی، فارس، مازندران، گیلان، قزوین و خوزستان به‌ترتیب 10 استان با بیشترین تعداد بیمه بیکاری برقرارشده هستند. علت اصلی اینکه چرا در این استان‌ها بیشترین برقراری‌های بیمه بیکاری رخ داده به سهم بیشتر این استان‌ها در کل بیمه‌شدگان مشمول صندوق بیمه بیکاری برمی‌گردد.

- براساس آخرین اطلاعات موجود، بیمه‌شدگان بخش فلزات اساسی (ماشین‌های الکتریکی و غیرالکتریکی)، خدمات (تجارت، بانک، بیمه، مستغلات و امور مربوطه)، صنایع محصولات شیمیایی و کائوچوئی و صنایع مواد غذایی و دخانیات به‌ترتیب با 21، 16، 14، 13 و 11 درصد حوزه فعالیت عمده مقرری‌بگیران را تشکیل می‌دهند.

- آخرین یافته‌ها نشان می‌دهد حدود 62درصد بیمه‌شدگان مشمول بیمه بیکاری به دلیل اتمام قرارداد و 27درصد آنها، به علت عدم‌نیاز کارفرما، مقرری‌بگیر بیکاری شده‌اند. تعطیلی کارگاه، حوادث غیرمترقبه و اخراج موجه هر کدام با سهم تقریباً سه درصد، سه علت مهم دیگر وقوع بیکاری در بین مقرری‌بگیران بوده‌اند.

- مقرری 68درصد مقرری‌بگیران براساس تازه‌ترین مطالعات انجام شده، به دلیل پایان دوره استحقاق قطع شده است. این بدان معناست که افراد تا پایان دوره برخورداری خود از مقرری استفاده کرده‌اند. تنها 28درصد مقرری‌بگیران به دلیل اشتغال یا بازگشت به شغل از زمره مقرری‌بگیران خارج شده‌اند. جالب‌توجه است که مقرری حدود دو درصد از مقرری‌بگیران به دلیل برقراری مستمری بازنشستگی و ازکارافتادگی (به‌ترتیب 1.84 و 0.14درصد) قطع شده است.

- تا سال 1381، به‌غیر از سال‌های 1373 و 1377، همواره صندوق بیمه بیکاری با مازاد مواجه بوده، به‌گونه‌ای‌که مازاد انباشته صندوق در پایان سال 1380 به مقدار 29.7  میلیارد تومان بوده اما از سال 1381 میزان هزینه‌های صندوق از درآمدهای آن پیشی گرفت و این وضعیت تا پایان سال 1392 ادامه یافت. این امر منجر به انباشت کسری به میزان 719 میلیارد تومان در پایان این سال شد. مهم‌ترین دلیل این وضعیت وقوع بحران در صنایع نساجی کشور و به‌تبع‌آن تصویب قانون حمایت از بازسازی و نوسازی صنایع نساجی کشور در سال 1380 و متعاقب آن، قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور با رویکرد تعدیل نیروهای مازاد در سال 1383 بوده است.

- از سال 1393 تا پایان سال 1396 به مدت 4 سال این روند معکوس شد و از میزان کسری انباشته کاسته شد اما سپس، مجدداً روند انباشت میزان کسری از سر گرفته شد. در مجموع، در پایان سال 1397، میزان کسری انباشته صندوق بیمه بیکاری بالغ بر 260 میلیارد تومان بوده است. براساس گزارش سازمان تأمین اجتماعی، این رقم تا پایان تیرماه 1398 به 530 میلیارد تومان و به بیش از 800 میلیارد تومان در پایان سال 1398 افزایش یافته است. این وضعیت تا حدود زیادی ناشی از شرایط رکودی در اقتصاد کشور در سال‌های اخیر بوده است.

بیمه بیکاری در ایران تنها مشمول تعداد محدودی از نیروی کار می‌شود و سهم مقرری‌بگیران این صندوق از کل بیکاران کشور کمتر از 10درصد است. با این حال سخاوتمندی طرح بیمه بیکاری در ایران قابل‌ملاحظه است

- دامنه نوسان نسبت درآمدها به هزینه‌های صندوق در دوره 1380-1397 بین 0.85 تا 1.12 بوده است یعنی در بدترین حالت هزینه‌ها 15درصد از درآمدهای صندوق بیشتر بوده و در بهترین حالت، درآمدها 12درصد از هزینه‌ها بیشتر بوده است.

- به‌طور متوسط، نرخ رشد هزینه‌ها از نرخ رشد درآمدهای صندوق بیمه بیکاری در دوره فعالیت صندوق بیشتر بوده است در حالی‌که متوسط رشد هزینه‌های صندوق در 1369-1397 حدود 36.5درصد بوده، متوسط رشد درآمدها در این دوره 30.3درصد بوده است.